Introducción
El 18 de diciembre, 2015 el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó por unanimidad la Resolución 2254, que incluyó una ‘hoja de ruta a un proceso de paz en Siria, estableciendo un itinerario’ para las conversaciones entre las partes. Esta resolución, que surgió de una iniciativa rusa, le otorgó estatus legal de facto a la declaración del Grupo de Apoyo Internacional a Siria (GAIS), que se reunió en Viena el 14 de noviembre, 2015. [1]
Una comparación de esta resolución y el Comunicado de Ginebra del 30 de junio, 2012 ratificado en la Resolución 2118 del Consejo muestra los cambios en la percepción de la comunidad internacional a la crisis siria, sus causas y de las maneras para resolverla. Estos cambios tienden a favorecer al régimen del Presidente sirio Bashar Al-Assad, e implican la legitimación de este régimen durante al menos dos años más. Una de las manifestaciones de esta acción es la invitación a Irán – aliado estratégico del régimen, el cual juega un papel activo en la lucha en Siria – a ser parte del GAIS.
Este cambio de postura de la comunidad internacional no tiene lugar en el vacío. Una primera señal de que fue visto en el acuerdo Estados Unidos-Rusia de septiembre, 2013 sobre el desarme de armas químicas del régimen sirio, tras los reclamos de que los había utilizado contra civiles. Ese acuerdo selló efectivamente la permanencia del régimen en el poder al menos hasta que se completase el desarme – que sería en el 2014. Otra señal temprana de que el cambio fue visto eran las iniciativas del enviado especial de la ONU para la crisis en Siria Steffan de Mistura, que aceptó las afirmaciones del régimen de que abordar el peligro que representa el Estado Islámico (EIIS) tomó prioridad sobre el proceso político.
Este escrito esbozara las diferencias entre la Resolución 2254 del Consejo de Seguridad de la ONU (18 de diciembre, 2015) y el Comunicado de Ginebra (30 de junio, 2012).
El Consejo de Seguridad de la ONU adopta por unanimidad la Resolución 2254 (Imagen: Un-report.blogspot)
Comunicado de Ginebra, junio, 2012: El régimen de Assad es el principal responsable de la crisis; El cuerpo de transición tendrá plenos poderes; Las partes serán responsables por los actos cometidos durante el conflicto
A finales de junio, 2012, más de un año después del estallido de la crisis en Siria, los cancilleres de Estados Unidos, Rusia, China, Francia, Gran Bretaña, Turquía, Irak, Kuwait y la UE se reunieron en Ginebra. Al final de su reunión, emitieron un comunicado final que incluyó los siguientes puntos:
Responsabilidad de la Crisis: La responsabilidad de la crisis y su solución fue puesta principalmente sobre el régimen sirio.
Alto al Fuego: Una llamada para un alto el fuego inmediato y para que el gobierno sirio tome medidas de crear confianza tales como la liberación de presos políticos y permitir la libertad de protesta.
Establecimiento del Consejo de Administración Transicional: Resolver la crisis se llevará a cabo a través de una fase provisional, que incluirá el establecimiento de un cuerpo gubernamental de transición con poderes ejecutivos totales, incluyendo por encima de los servicios de inteligencia. De acuerdo al comunicado, este cuerpo «podría incluir a miembros del actual gobierno», así como también de la oposición y otros grupos.
Constitución: El comunicado afirma que «no puede existir una revisión del orden constitucional y el sistema legal. El resultado de la redacción constitucional estaría sujeto a la aprobación popular». Es decir, no existe una demanda explícita para redactar una nueva constitución.
Elecciones: Después del establecimiento del orden constitucional, las elecciones multipartidistas libres y justas se llevarán a cabo para las nuevas instituciones y oficinas establecidas en la constitución.
Organismos del Gobierno: Una continuidad de las instituciones gubernamentales y personal cualificado, incluyendo los servicios de inteligencia y las fuerzas militares, deben ser preservados, pero deben operar de acuerdo a las normas profesionales al tiempo que protegen los derechos humanos. En efecto, se trata de una demanda a un cambio fundamental en el comportamiento de estas organizaciones. También se dijo que estas instituciones estarían subordinadas al organismo gubernamental de transición.
Responsabilidad por Actos Cometidos durante la Crisis: Exigir la rendición de cuentas por los actos cometidos durante el conflicto y el llevar a cabo la reconciliación nacional, posiblemente de acuerdo al modelo sudafricano.
Elementos de oposición que llevarán a cabo las negociaciones: Indeterminado.
Destino de Bashar Al-Assad: Assad no fue mencionado en el comunicado, pero su contenido indica que como parte del proceso de transición, este tendrá que rendir cuentas y renunciará a sus poderes al organismo de gobierno de transición. Sin embargo, el comunicado no determinó específicamente que este debía renunciar. [2]
La Resolución 2254 del Concejo de Seguridad de la ONU de diciembre, 2015: Ambas partes son responsables por la crisis; Potencias no especificadas del cuerpo de transición; No existen demandas de rendición de cuentas por actos cometidos durante el conflicto
Tal como se dijo, la Resolución 2254 del Consejo de Seguridad de la ONU adoptó efectivamente la declaración GAIS de Viena, otorgándole legitimidad jurídica internacional. Si bien la resolución no llama a la plena aplicación del mencionado Comunicado de Ginebra, un examen detallado indica que existen diferencias sustanciales entre los dos documentos, algunos de los cuales se derivan de los acontecimientos sobre el terreno y el surgimiento del EIIS. Estos acontecimientos fueron hábilmente aprovechados por el régimen de Assad y su aliado Rusia a fin de tratar de permitir que Assad permanezca en el poder.
La Resolución 2254 del Concejo de Seguridad de la ONU incluye los siguientes puntos:
Responsabilidad por la Crisis: Mientras el Comunicado de Ginebra coloca la responsabilidad de la crisis principalmente sobre el régimen, en la Resolución 2254 del Concejo de Seguridad de la ONU coloca la responsabilidad en todas las partes, aunque la responsabilidad principal de proteger a la población es colocada sobre el régimen.
Terrorismo: Se hace gran hincapié en el peligro que las organizaciones terroristas, principalmente el EIIS y Jabhat Al-Nusra (JN) representan para el futuro de Siria, la región y el mundo y sobre la necesidad de eliminarlos.
Alto al Fuego: La resolución llama a un alto al fuego en toda Siria que entrará en vigor simultáneamente con el inicio del proceso político en enero, 2016. Esto significa que a todas las partes se les dará la oportunidad de mejorar sus posiciones en el terreno y como resultado, en las negociaciones. El alto al fuego no se aplicará a las acciones defensivas y ofensivas contra las organizaciones terroristas tales como el EIIS, JN y otros grupos, según lo determinado por el GAIS. Esto es, por lo tanto, un alto al fuego limitado. Otro aspecto problemático de esta cláusula es la cooperación que existe en ciertas áreas entre grupos rebeldes y JN considerados moderados.
Periodo de Transición: Si bien la resolución si afirma que la crisis se resolverá a través de un proceso político sirio que implementara plenamente el Comunicado de Ginebra, incluyendo el establecimiento de un órgano gubernamental de transición con poderes ejecutivos totales, este también adopta una terminología más ambigua para describir al organismo que gestionara el período de transición previo a las elecciones – «gobierno creíble, inclusivo y no sectario» que redactara una nueva constitución y preparara al país para las elecciones – sin mencionar los elementos que tomarán parte en este gobierno. Esta terminología fue mencionada inicialmente en la declaración final de la reunión de cancilleres en Viena el 30 de octubre, 2015 y no está claro si se trata de otro nombre para el «organismo gubernamental de transición» mencionado en el Comunicado de Ginebra, 2012, o se refiere a un cuerpo diferente. En cualquier caso, parece haber una concesión al régimen sirio y sus aliados, que se oponen a la creación de un organismo gubernamental de transición con poderes ejecutivos totales, porque eso significaría efectivamente un cambio fundamental de régimen. En cambio, estos han llamado a establecer un gobierno de unidad nacional, lo que garantizaría la supervivencia del actual régimen en su forma presente.
Elementos de Oposición que Llevarán a cabo las Negociaciones: Mientras no se identifique específicamente, la resolución destaca que la delegación opositora debe representar «el más amplio espectro posible», que también incluye a los opositores moderados que no exigen que Assad renuncie. De hecho, aunque la resolución subraya la reunión de elementos opositores del 11 de diciembre, 2015 en Riad – a la que asistieron los elementos más vivaces que rechazan cualquier posibilidad de que Assad permanezca en el poder – este también mencionó las reuniones moderadas de la oposición, que tuvieron lugar en Moscú (en enero, 2015 y abril, 2015) y el Cairo (en junio, 2015). La sola mención de las reuniones del Cairo y Moscú, a la que asistieron elementos de la oposición que Rusia considera más moderadas, invalidaron efectivamente las decisiones de la reunión de Riad sobre la composición de la delegación opositora a las negociaciones con el régimen, dejando de lado este tema para su próxima discusión. Esto es para satisfacción del régimen sirio y para disgusto de los que exigen su destitución.
Itinerarios: A diferencia del Comunicado de Ginebra, que no establece ningún itinerario, la resolución determina que las negociaciones comenzarán a principios de enero, 2016 y que un gobierno «creíble, inclusivo y no sectario» será establecido seis meses después de redactar una nueva constitución. No más de dieciocho meses luego de la creación de este gobierno y una vez que se una nueva constitución sea redactada, las elecciones se llevarán a cabo bajo la supervisión de la ONU. La resolución no determina si las elecciones serán parlamentarias o presidenciales, o ambas, al parecer con el fin de evitar determinar de antemano el carácter del futuro régimen sirio.
Constitución: A diferencia del Comunicado de Ginebra, la resolución establece explícitamente que el «gobierno creíble, inclusivo y no sectario» debe redactar una nueva constitución. Sin embargo, aunque el comunicado afirmó que la constitución debe recibir apoyo popular, la resolución incluye tal estipulación.
Elecciones: Tal como se ha dicho, la resolución determina que, luego de la redacción de una nueva constitución y no más de dos años después del inicio de las negociaciones, las elecciones se llevarán a cabo bajo supervisión de la ONU. La resolución establece que los sirios que viven en el exilio también tendrán derecho a votar. Cabe destacar que esta es la única cláusula en la resolución que pareciera implicar que Assad no continuará como presidente después del período de transición, ya que la mayoría de los refugiados sirios muy probablemente sean opositores al régimen. Sin embargo, si por la inclusión de esta cláusula algunos de los redactores de la resolución deseaban asegurar el derrocamiento de Assad, debería señalarse que la inclusión de esta cláusula también significa que no descartan que Assad participe en estas elecciones.
Organismos del Gobierno: La resolución reitera la importancia de mantener la continuidad de las instituciones del estado. A diferencia del Comunicado de Ginebra, que no dice que su continua operación debe basarse en criterios de derechos humanos.
Responsabilidad por Actos Cometidos durante la Crisis: Mientras el Comunicado de Ginebra exigió la rendición de cuentas por actos cometidos durante el conflicto de Siria, la resolución hace un llamado a todas las partes a actuar de acuerdo con el derecho internacional humanitario, pero no llama explícitamente a responsabilizar a los criminales.
Destino de Bashar Al-Assad: Al igual que el Comunicado de Ginebra, la Resolución 2254 del Consejo de Seguridad de la ONU no aborda el destino de Bashar Al-Assad. Mientras que el Comunicado de Ginebra estipula que el organismo de gobierno de transición tendría plena autoridad, la resolución también no define la autoridad del «gobierno creíble, inclusivo y no sectario» ni, tal como se ha mencionado, no menciona los enjuiciamientos por crímenes de guerra. Estos puntos podrían indicar que la resolución permite efectivamente la continuación durante al menos otros dos años al mandato de Assad. [3]
Conclusión
Por lo tanto, la Resolución 2254 del Consejo de Seguridad de la ONU otorga al régimen de facto de Bashar Al-Assad legitimidad para seguir en el poder por dos años más con los auspicios de la ONU.
*N. Mozes es compañero investigador en MEMRI.
[1] El GAIS, que incluyó a cancilleres y representantes de 18 estados (incluyendo a Estados Unidos, Rusia, Arabia Saudita e Irán) y organizaciones, se reunieron para discutir formas de agilizar la resolución de la crisis siria. Los principales puntos de su declaración final fueron: El proceso político debe ser «liderado por sirios» y de «propiedad siria» y basado en el Comunicado de Ginebra 2012; un alto el fuego auspiciado por la ONU a través de Siria entrará en vigor simultáneamente con el inicio del proceso político; el alto al fuego no aplicará a la acción defensiva y ofensiva contra las organizaciones terroristas tales como el EIIS, Jabhat Al-Nusra y otros grupos, según lo determine el GAIS; las negociaciones oficiales entre representantes del régimen y de la oposición se iniciarán el 1 de enero, 2016; dentro del plazo de seis meses un gobierno «creíble, inclusivo y no sectario» será establecido para redactar una nueva constitución; dentro de los 18 meses del establecimiento de estas libres y justas elecciones del gobierno serán llevadas a cabo bajo la supervisión de la ONU. La declaración no se refirió a la suerte de Bashar Al-Assad.
[2] Un.org 30 de junio, 2012.
[3] Un.org 18 de diciembre, 2015.
