Test demokracji w Iraku – przetargi i kompromisy w sprawie prawa wyborczego

Wprowadzenie

8 listopada 2009 r., na jedenastej sesji poświeconej tej sprawie, parlament iracki zaaprobował korektę prawa wyborczego. Ta korekta, która pozwoliłaby na wyznaczenie wyborów parlamentarnych na styczeń 2010 r., nie była ostatnia. Krytycy mogą rozpaczać nad długością i intensywnością targowania się o to prawo, które trwało tygodniami, zarówno publicznie, jak i za zamkniętymi drzwiami, aż osiągnięto kompromis i przegłosowano go. Na to targowanie się można jednak patrzeć także pozytywnie. Starając się osiągnąć kompromis w krytycznych sprawach, parlamentarzyści iraccy umacniali jedną z kluczowych podstaw demokracji – sztukę kompromisu poprzez przetargi. Jak to trafnie stwierdził brytyjski tygodnik „The Economist” w tytule artykułu o tej debacie: „Wśród sprzeczek i krętactw ludzie zajmują się demokracją”[1] .

Według konstytucji irackiej następne wybory parlamentarne powinny odbyć się pod koniec stycznia 2010. Jednak prawo wyborcze, które panuje od wyborów w 2005 roku powinno być skorygowane i uaktualnione, a dwie kwestie okazały się szczególnie trudne i kontrowersyjne. Jedna z nich dotyczy sposobu głosowania, z wyborem między „otwartym” i „zamkniętym” systemem. Druga, która okazała się jeszcze bardziej złożona i kontrowersyjna, dotyczy statusu miasta Kirkuk, które ma duże złoża ropy naftowej. 8 listopada parlament iracki przyjął zrewidowaną wersję prawa[2] , ale wiceprezydent Tareq Al-Hashemi zawetował je i przetargi rozpoczęły się od nowa.

W tym raporcie dokonamy przeglądu i analizy tych dwóch spornych kwestii oraz założonego weta, które groziło wepchnięciem Iraku w konstytucyjną próżnię i polityczne wrzenie.

System głosowania „otwarty” kontra” zamknięty”

Zgodnie ze starym prawem wyborczym, według którego odbyły się wybory w 2005 r., obywatele głosowali na „zamknięte listy”. To jest, głosowali na całą listę, bez możliwości głosowania na poszczególnych kandydatów wewnątrz danej listy. Alternatywą jest system „otwartej listy”, mający wzmocnić konkurencję, który daje wyborcom trzy opcje: (i) głosowanie na całą listę kandydatów; (ii) głosowanie na pojedynczego kandydata z listy; i (iii) głosowanie na pojedynczego niezależnego kandydata. Duże koalicje polityczne, zaniepokojone, że ich przywódcy mogą w takim procesie nie zostać wybrani, upierali się przy systemie zamkniętych list.

Metodą otwartej listy posłużył się po raz pierwszy premier Nouri Al-Maliki w styczniu 2009 r. w wyborach prowincjonalnych i wynik jego organizacji parasolowej Dawlat Al-Qanum (Państwo prawa) w pełni usprawiedliwił przyjęcie tego sposobu głosowania. Jednak właśnie z powodu sukcesu Al-Malikiego jego dwaj byli partnerzy koalicyjni – Najwyższa Rada Islamska i Ruch Sadrystów – odrzucili ten sposób. Przywódca Ruchu Sadrystów stwierdził, że Iracki Sojusz Narodowy (sojusz składający się głównie z partii politycznych szyitów) będzie “dążył do [system] zamkniętej listy, żeby nie dać Al-Malikiemu zwycięskiej karty”[3] . Przypuszczalnie osobista niechęć doprowadziła te siły do założenia, że cokolwiek może być korzystne dla Al-Malikiego, będzie złe dla jego rywali. Bardziej istotnym powodem odrzucenia systemu otwartej listy był niepokój, że – mając wybór – wyborcy nie będą głosować na przywódców partii, których postrzega się jako zbyt bliskich reżimowi irańskiemu.

Przełom na korzyść systemu otwartej listy nastąpił, kiedy poparła go marjaaiyah, najwyższa w Iraku religijna władza szyitów. Hamid Al-Khaffaf, rzecznik najwyższego duchownego szyickiego w Iraku, Wielkiego Ajatollaha Ali Al-Sistaniego, ostrzegł, że system zamkniętej listy będzie miał „potężny niekorzystny wpływ na pragnienie obywateli uczestnictwa w demokratycznym procesie politycznym”. Cytowano samego Al-Sistaniego, który powiedział, że nie poprze wyborów, jeśli nie zostanie przyjęty system otwartych list[4] . Przy poparciu przez Al-Sistaniego poparcie dla systemu otwartej listy rosło szybko i opozycja załamała się.

Centralna kwestia Kirkuku

Ze względu na bogactwo w postaci złóż ropy naftowej i na mieszaną populację Kirkuk jest główną przeszkodą do osiągnięcia porozumienia w sprawie prawa wyborczego. Kurdowie utrzymują, że ponieważ miasto to jest sercem Kurdystanu i ponieważ chcą zrobić z niego swoją stolicę, Kikruk powinien zostać włączony do terytorium pod kontrolą Kurdyjskiego Rządu Regionalnego (KRG), które obecnie obejmuje trzy prowincje Dahouk, Sulaymania i Erbil (obecną siedzibę KRG).

Przyjęte prawa dotyczące Kirkuku nie zostały wprowadzone w życie

Populacja Kirkuku, szacowana na milion mieszkańców, składa się z Kurdów, Arabów, Turkmenów i małej mniejszości chrześcijańskiej. Artykuł 58 Tymczasowego Prawa Administracyjnego z 2003 r. daje cztery rekomendacje w sprawie tego miasta:

• Mieszkańcy, którzy stracili swoje domy i własność w czasach Saddama Husajna powinni otrzymać je z powrotem;
  
• Obywatele, którzy zostali wygnani ze swoich domów do innych regionów, powinni otrzymać odszkodowanie (głównie Kurdowie, których wygnano do nie-kurdyjskich regionów w ramach kampanii Saddama Al-Anfal – arabizacji Kirkuku);
  
• Ci, którzy stracili pracę przez zmuszenie do emigracji, powinni otrzymać odszkodowanie;
  
• Jednostka powinna mieć prawo do określenia własnej narodowości i przynależności etnicznej (W czasach Saddama Kurdów zmuszano do określania się jako Arabowie dla celów spisu ludności, tworząc w ten sposób sztuczną arabską większość w Kirkuku).
  

Artykuł 140 uchwalonej po inwazji konstytucji irackiej wzmocnił te decyzje. Wzywał do wypełnienia postanowień Artykułu 58, a także do przeprowadzenia spisu powszechnego w Kirkuku i innych terenach spornych do 31 grudnia 2007 r. w celu „ustalenia woli obywateli”. Jednak pod presją zarówno irackich nacjonalistów, którzy mają urazę do Kurdów, jak i populacji Turkmenów w Kirkuku, których popiera Turcja[5] , rząd iracki nie zrobił praktycznie niczego, by zrealizować Artykuł 140. Szczególnie zaś nie przeprowadził spisu powszechnego, żeby ustalić dokładną wielkość i skład populacji Kirkuku. Niektórzy Turkmeni twierdzą, że Kirkuk jest miastem turkmeńskim, z mniejszością kurdyjską i arabską[6] . Jest to oczywiście naciągany argument, przedstawiany w celu podminowania kurdyjskich roszczeń do Kirkuku.

Bez spisu powszechnego trudno ustalić, kto ma prawo głosu w Kirkuku i ile miejsc w parlamencie powinno się przyznać temu miastu. Większość partii politycznych w Iraku woli, by prawo głosu w wyborach powszechnych zostało ograniczone do tych, których nazwiska pojawiają się na spisach wyborców przygotowanych w 2004 r. do wyborów w 2005 r. Natomiast Kurdowie argumentują, że spis, pierwotnie przygotowywany za czasów reżimu Saddama[7] wyklucza wiele rodzin deportowanych przez Saddama w latach 1980., które teraz powróciły do swoich domów w Kirkuku. Dlatego twierdzą, że prawo głosu powinno opierać się na spisie z 2009 r., co popiera Misja ONZ w Iraku (UNAMI)[8] . W każdym razie spisy wyborców zniknęły z nieznanych przyczyn i obecnie dostępny jest jedynie spis wyborców z 2009 r.

Kurdowie odrzucają każdą próbę traktowania Kirkuku jako “przypadku specjalnego”, np. przeprowadzając wybory w mieście w późniejszym terminie lub przyznając pewną liczbę miejsc parlamentarnych podzielonych między Kurdami, Arabami i Turkmenami według z góry ustalonej formuły. W oczach Kurdów jest to wyraz planu politycznego odtworzenia systemu kwot sekciarskich, co sprzeczne jest z prawem i konstytucją[9] .

Impas w parlamencie – prawo wyborcze zostaje skierowane do rady politycznej ds. bezpieczeństwa narodowego

W sytuacji impasu w parlamencie przewodniczący parlamentu, Ayad Al-Samarai skierował sprawę prawa wyborczego do Najwyższej Rady ds. Bezpieczeństwa Narodowego, wysokiego szczebla organu konsultacyjnego, składającego się z prezydenta Iraku, dwóch wiceprezydentów, premiera, przewodniczącego parlamentu i przewodniczących kluczowych partii w parlamencie. Uzasadniając to posunięcie Samarai powiedział, że kwestia Kikruku jest „bardziej polityczna niż ustawodawcza”[10] , pokazując swoją frustrację wobec niemożności szybkiego działania parlamentu i przygotowania do wyborów.

Zawetowaniem prawa wyborczego zagroził najpierw prezydent Talabani, którego naciskał prezydent KRGMasoud Barazani, by nie czynił ustępstw w sprawie Kirkuku. Talabani powiedział, że nie zawaha się zawetować każdego prawa, które narusza historyczne prawa Kurdów w tym mieście [11] . Groźba prezydenta wraz z konstytucyjnie wyznaczonym, ostatecznym terminem przeprowadzenia wyborów do końca stycznia 2010 r. dała Kurdom skuteczne narzędzie nacisku i pozwoliła im na zabezpieczenie minimum ich żądań dotyczących posłużenia się spisem wyborców z 2009 r.

Pierwsza korekta prawa wyborczego

Poprawione prawo wyborcze zostało przyjęte przez parlament 8 listopada 2009 r. włącznie z następującymi pozycjami:

• Wybory będą oparte o system “otwartej listy”.
  
• Kirkuk będzie głosował wraz z resztą kraju według spisu wyborców z 2009 r.
  
• Liczba miejsc w parlamencie zostanie zwiększona z 275 do 323. Miejsca będą rozdzielone między 18 prowincji na zasadzie jedno miejsce na 100 tysięcy mieszkańców. Ponieważ od wielu lat nie było w Iraku spisu powszechnego, jako podstawa do ustalenia liczby miejsc przydzielonych każdej prowincji posłużą kartki żywnościowe wydane przez reżim Saddama i systematycznie uaktualniane[12] .
  
• 25 procent miejsc będzie zarezerwowane dla kobiet.
  
• Liczba miejsc kompensacyjnych (maqa’id ta’awidhiyah) – które pozwalają pewnym partiom i osobom na otrzymanie miejsca w parlamencie, mimo że nie zdobyli wystarczającej liczby głosów w swoich prowincjach [13] – zostanie zmniejszona z 45 do 15: osiem zarezerwowane dla mniejszości i siedem dla Irakijczyków mieszkających poza krajem.
  

Zawetowanie prawa wyborczego

Ostatniej klauzuli poprawki – redukującej liczbę miejsc kompensacyjnych z 45 do 15 – ostro sprzeciwił się wiceprezydent Tareq Al-Hashemi, który użył swojego konstytucyjnego prawa zawetowania ustawy. Zgodnie z konstytucją Iraku prawa zaaprobowane przez parlament muszą być jednogłośnie ratyfikowane przez Radę Prezydencką, składającą się z prezydenta i dwóch wiceprezydentów. Uzasadniając użycie weta Al-Hashemi wyjaśnił, że zgodnie z poprawionym prawem liczba miejsc przydzielona irackim wyborcom spoza kraju byłaby niewystarczająca i nie odzwierciedlałaby faktycznej liczby tych wyborców. Prawdziwa przyczyna była jednak sekciarska. Większość Irakijczyków, którzy uciekli z Iraku w latach 2004-2005 z powodu przemocy (z której większość była dokonywana przez szyicką milicję, szczególnie przez sadrystowską milicję Jaysh Al-Mahdi), byli sunnitami, podobnie jak Al-Hashemi. Wiceprezydent chciał zapewnić, że ich znaczenie będzie adekwatnie odzwierciedlone w wynikach wyborów. To weto spowodowało wypchnięcie Al-Hashemiego z pozycji stosunkowego zapomnienia do samego centrum uwagi politycznej.

Parlament całymi tygodniami dyskutował kwestie spowodowane przez to weto, ale nie mógł osiągnąć kompromisu. Partie szyickie były przeciwne zmianie prawa, ponieważ wymagało to przyznania dodatkowych miejsc dla Irakijczyków mieszkających za granicą niż dawało im zawetowane prawo. Utrzymywali, że większość mieszkających za granicą Irakijczyków jest członkami partii Baas (a także sunnitami, ale ten punkt pozostał niewypowiedziany). Wskazywali także, że większość emigrantów irackich mieszka w Syrii, gdzie nie jest prawdopodobne, by głosowanie zostało przeprowadzone uczciwie i przejrzyście. Nic dziwnego, że opisywali weto Al-Hashemiego jako „piorun” zrzucony na polityczne partie szyickie[14] .

Do skomplikowania sytuacji politycznej i zwiększenia niepewności stworzonej przez weto Al-Hashemiego dołożyło się żądanie KRGredystrybucji miejsc między prowincjami. KRGchce mianowicie zapewnić większa liczbę miejsc prowincjom kontrolowanym przez Kurdów, ponieważ twierdzi, że Ministerstwo Handlu, które ma dane dotyczące kartek żywnościowych oszustwem pozbawiło te prowincje miejsc, które się im należą[15] .

Głosowanie nad jakimkolwiek kompromisem osiągniętym w kuluarach zostało uniemożliwione dzięki niezwykłej procedurze parlamentarnej: posłowie byli obecni w budynku parlamentu, ale nie weszli na salę obrad, nie dopuszczając w ten sposób do osiągnięcia quorum, które pozwoliłoby na przegłosowanie prawa.

Kompromis ostatniej minuty

6 grudnia, pod koniec dnia, unikając o kilka minut drugiego weta wiceprezydenta, parlament przegłosował poparcie dla kompromisu, który zadowalał większość (133 głosowało za kompromisem i 57 przeciwko). Kompromis zawiera następujące postanowienia:

• Liczba miejsc parlamentarnych została podniesiona z 275 do 325 (w oparciu o szacunkowe dane, że populacja Iraku zwiększała się w rocznym tempie 2,8% rocznie od roku 2003). Prowincje otrzymają 310 miejsc, a pozostałych 15 będzie zarezerwowane dla mniejszości religijnych i etnicznych, które prawdopodobnie nie osiągną wystarczającej liczby głosów w każdej prowincji, by otrzymać miejsce w parlamencie. Może to być także pomocne dla małych partii politycznych ze zwolennikami w całym kraju; np. partii komunistycznej.
  
• Kurdowie otrzymali dodatkowe 3 miejsca, więcej niż mieli według wcześniejszych propozycji.
  
• Najbardziej kontrowersyjna sprawa – wyborcy spoza Iraku – została zadowalająco rozwiązana przez pozwolenie im na głosowanie jako część ich prowincji pochodzenia. Ten kompromis, który usuwał potrzebę miejsc kompensacyjnych dla tych wyborców zadowolił Al-Hashemiego[16] .
  

Wybory ruszają

Wybory zostały wyznaczone na 7 marca. Obecnie jest ponad 6500 kandydatów – około 20 kandydatów na każde miejsce. Kluczowe postacie polityczne, które brały udział w wyborach 2005 r. stają ponownie do wyborów, wielu z nich w innej konfiguracji politycznej. Najbardziej godny uwagi jest przypadek Nouriego Al-Malikiego, którego partia Al-Daawa była częścią koalicji szyickiej, ale która teraz staje do wyborów jako część nie-wyznaniowej koalicji Dawlat Al-Qanum. Każda lista kandydatów otrzyma numer między 310 a 395 przydzielony przez loterię. Rzeczywista kampania wyborcza rozpocznie się po przypisaniu numerów i sprawdzeniu uprawnień kandydatów (chodzi o wiek, wykształcenie i źródło majątku).

Wnioski

Krytycy byli szybcy w szkalowaniu demokracji irackiej i rzeczywiście jest tam wiele do krytykowania. Jednak najlepszym dowodem jej żywotności jest zdolność polityków do osiągnięcia kompromisu poprzez przetargi i debaty zamiast przez użycie siły. W ciągu dwóch miesięcy prowadzących do końcowego kompromisu przywódcy polityczni Iraku istotnie potrzebowali dopingowania z zewnątrz, przede wszystkim z Organizacji Narodów Zjednoczonych i Stanów Zjednoczonych, by zawrzeć umowę i ostatecznie wyznaczyć datę wyborów. Jednak, kiedy przyszło co do czego, to sami Irakijczycy zawarli umowę, która zapobiegła wielkiemu kryzysowi politycznemu.

Następnym sprawdzianem demokracji irackiej, która nadal jest wątła i może okazać się ulotna, będzie stopień, do jakiego wybory będą konkurencyjne i przejrzyste. Prawdopodobnie żadna koalicja polityczna – włącznie z dużą koalicją szyicką oraz koalicja premiera – nie wyłoni się z absolutną większością miejsc w parlamencie. Z pewnością będzie bardzo dużo przekazywania funduszy z zagranicy w próbie wpłynięcia na wynik wyborów, ale żadna ilość pieniędzy nie może naprawdę „kupić” wyborów. Inaczej niż w tym, co uchodzi za wybory w wielu innych krajach tego regionu, partia rządząca nie ma gwarancji zwycięstwa. Raczej oczekuje się, że następny rząd Iraku będzie rządem koalicyjnym, podobnym do tego, który rządził Irakiem od wyborów 2005 r. Zestawienie koalicji po wyborach będzie prawdopodobnie długim i żmudnym procesem – ale ten proces będzie zarówno nowym sprawdzianem, jak i nowym fundamentem demokracji irackiej.

* Dr Nimrod Raphaeli starszym analitykiem w MEMRI

[1] “The Economist” (UK), 6 listopada 2009.

[2] “Al-Sabah” (Irak), 9 listopada 2009.

[3] “Al-Rafidayn” (Irak), 9 października 2009.

[4] “Al-Zaman” (Irak), 10 października 2009.

[5] Turcja historycznie sprzeciwiała się kurdyjskiej autonomii z powodu swojego konfliktu z elementami secesjonistycznymi w swojej dużej mniejszości kurdyjskiej, reprezentowanymi przez Kurdyjską Partię Pracy (PKK). W ostatnich latach jednak wydaje się, że Turcja zmiękczyła swoje stanowisko w tej sprawie, przypuszczalnie dzięki olbrzymiej i zyskownej obecności tureckiego biznesu na terytoriach pod rządami KRG. Turecki analityk Bolant Kinich, pisząc w tureckiej gazecie „Zaman”, powiedział, że jego kraj skłania się ku poparciu Kirkuku jako autonomicznej prowincji. www.uragency.net/index.php?aa=news&ud22=2385, 7 listopada 2009. Tę zmianę w polityce widać w wizycie tureckiego ministra spraw wewnętrznych w irackim Kurdystanie w połowie grudnia 2007 r.

[6] Patrz wywiad Al-Dżazira TV z Najati Qalanji, prowadzony po angielsku i tłumaczony na arabski przez Tanis Society for Iraqi Turkmen (www.tanis.turkmen.n1/index.php?sub=news&oi=15471&Iang=ar&p, 28 października 2009).

[7] “Al-Sabah Al-Jadid” (Irak), 28 października 2009.

[8] “Al-Zaman” (Irak), 28 października 2009.

[9] “Al-Mada” (Irak), 20 października 2009.

[10] “Al-Sabah” (Irak), 22 października 2009.

[11] “Al-Sabah Al-Jadid” (Irak), 20 października 2009.

[12] Kartki żywnościowe, wprowadzone po narzuceniu na Irak sankcji ONZ, uprawniają każdego posiadacza kartki do kupowania racji żywnościowych po wysoko subsydiowanych cenach. Lista kartek nie jest już dokładna, ponieważ wiadomo, że obejmuje wielu obywateli, którzy zmarli, ale których kartki zatrzymały rodziny, żeby korzystać z subsydiów na żywność.

[13] Mechanizm miejsc kompensacyjnych, wprowadzony w wyborach 2005 r., daje “drugą szansę” poszczególnym kandydatom i listom kandydatów, którzy nie zebrali wystarczającej liczby głosów w swoich prowincjach, na otrzymanie miejsca w parlamencie. Ci kandydaci i listy mogą wejść do parlamentu, jeśli oddano na nich wystarczającą liczbę głosów we wszystkich prowincjach razem.

[14] Alfayhaa TV, 21 listopada 2009.

[15] “Al-Sabah” (Irak), 17 listopada 2009.

[16] Alfayhaa TV, 8 grudnia 2009.