Introducción
Desde el año 1987, Estados Unidos ha impuesto una amplia gama de sanciones contra Irán, tales como financieras, comerciales y de inversión destinadas a impedir que expanda su programa nuclear, su terrorismo y el apoyo a la continuación de sus abusos contra los derechos humanos. Las Naciones Unidas y la Unión Europea, así como también otros países, han impuesto sanciones a fin de presionar a Irán a que suspenda el desarrollo de su programa nuclear y ponga fin a su apoyo al terrorismo.[1]
El gobierno de Estados Unidos administra y ejecuta los programas referentes a las sanciones económicas principalmente contra países y grupos de individuos tales como los terroristas, ya sea a través de acciones globales o selectivas, mediante el bloqueo de activos y restricciones comerciales a fin llevar a cabo su política exterior y sus objetivos de seguridad nacional. A menos que se le permitida por la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OCAE) del Tesoro (ministerio de finanzas) ningún estadounidense persona, independientemente de su ubicación, puede vender, suministrar, exportar o haya reexportado en su nombre cualquier bien, tecnología o servicios a Irán y al gobierno de Irán.[2]
En los últimos años, estas sanciones económicas también han sido aplicadas en contra de compañías no estadounidenses si se determina que tienen suficiente contacto con los Estados Unidos. Las regulaciones representan una expansión significativa de aplicación extraterritorial a las sanciones de Estados Unidos para las filiales no estadounidenses de los bancos y empresas de Estados Unidos. Las instituciones financieras se volvieron cada vez más aptas a ser procesadas incluso si en estas no hubiese ciudadanos estadounidenses involucrados en alguna transacción, o incluso si no se tuviese lugar en los Estados Unidos.[3]
Las Naciones Unidas y la Unión Europea, así como otros países también han impuesto sanciones a fin de presionar a Irán a que suspenda el desarrollo de su programa nuclear y ponga fin a su apoyo al terrorismo. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha aprobado varias resoluciones en contra de Irán entre el 2006 y el 2010.[4]
La prohibición a los bancos iraníes
La prohibición a los bancos iraníes que acceden al sistema financiero estadounidense que ha sido aplicada desde noviembre, 2011 ha afectado la capacidad de Irán para negociar libremente en el mercado internacional. El mayor golpe al sistema bancario de Irán fue la decisión de la UE y los Estados Unidos en el 2012 de negarle al Banco Central de Irán y a una decena de otras empresas el acceso al sistema SWIFT.[5]
Sanciones a las violaciones
Las sanciones suelen ser porosas. Ninguna sanción, militar, política o económica, alguna vez ha sido inmune a violaciones de los que buscan sacar provecho de los predicamentos de otros o en sus dificultades, y las sanciones contra Irán no son una excepción. Los violadores, sin embargo, no fueron otros que algunos de los mayores bancos multinacionales y los que han salido a flote sólo puede ser una fracción de la magnitud del problema. El motivo en este caso es estrictamente la codicia y la manera de hacer «dinero rápido».
Este trabajo tratará de poner en relieve algunas de las pruebas que han surgido en relación al papel de estos bancos en complicidad con Irán en eludir las sanciones económicas impuestas por las Naciones Unidas, Estados Unidos y la Unión Europea. Las multas impuestas a los bancos involucrados en la violación de las sanciones contra Irán son igualmente alarmantes.
Procedimientos penales
Desde el 2009 al 2012, el Departamento de Justicia de los Estados Unidos siguió las investigaciones penales contra siete grandes bancos multinacionales por posibles violaciones a las sanciones. En la mayoría de los casos, las investigaciones penales se resolvieron a través de acuerdos que involucraban confiscaciones monetarias y acuerdos de enjuiciamiento diferidos. Las acciones contra los bancos extranjeros adoptadas por los reguladores estadounidenses están incrustadas en la Responsabilidad Integral de Irán, en las sanciones, y en la Ley de Cesión del 2010 (CISADA), así como también una serie de decretos emitidos por el Presidente de los Estados Unidos. CISADA autoriza la imposición de sanciones a las instituciones financieras extranjeras que facilitaron algunas actividades o transacciones financieras para un sin numero de instituciones iraníes.
En el 2012, el congreso aprobó la Ley de Reducción a la Amenaza Iraní y Derechos Humanos de Siria del 2012 para reforzar las leyes de sanciones contra Irán a fin de obligar a Irán a abandonar su búsqueda de armas nucleares y otras actividades peligrosas. La ley amplió las sanciones en una serie de áreas incluyendo las sanciones relacionadas con el sector energético de Irán.[6]
Bajo CISADA, el Dpto. del Tesoro norteamericano ha conducido investigaciones desde el año 2010 a más de 145 instituciones financieras del exterior en más de 60 países, así como también a los gobiernos extranjeros, organismos reguladores y otros grupos comerciales y asociaciones.[7] Las sanciones civiles por la violación a la regulación de las sanciones de Irán pueden ser de hasta $ 250,000 por violación o dos veces el monto de la transacción, la que sea mayor.[8]
El siguiente cuadro proporciona una muestra de los bancos sancionados, y el importe de la sanción:
Fuente: Informe de la GAO, p. 24
Razones tras los decomisos y multas
La finalidad de la pena es la reducción de la probabilidad de que un ofensor continúe participando en una conducta criminal.
La mayor multa fue impuesta en diciembre del 2012 al HSBC, el mayor banco de Europa. De hecho, la multa total impuesta contra el banco fue de $ 1.9 billones por acusaciones de lavado de dinero y violaciones a las sanciones contra Irán y otros países de la lista negra. La multa fue grave, pero se entiende como una advertencia del Departamento de Justicia estadounidense, que negoció la multa con el HSBC, que incluso las instituciones más grandes tendrían que rendir cuentas. También significaba que cualquier transacción que violara la política de sanciones estadounidenses puede desencadenar una persecución legal penal.
En junio del 2012, la OFAC anunció un acuerdo de $819 millones con el Banco ING Direct NV por transacciones con Irán de un total de $1,6 billones. En el caso del Credit Suisse Bank, los Estados Unidos han determinado que desde 1995 hasta el 2006, el banco «removió intencionadamente información, tales como nombres de clientes, nombres y direcciones de bancos, de los mensajes de pago para que la transferencia bancaria pasase sin ser detectada a través de los filtros en los bancos estadounidenses». Credit Suisse también proporcionó a sus clientes iraníes con un folleto de instrucciones detalladas sobre la forma de pago para evitar la activación del filtro OFAC.[9]
En el caso de Standard Chartered (Hong Kong), la multa de $340 millones fue impuesta por el Departamento de Servicios Financieros de Nueva York por «la omisión de información a los clientes de Irán de los mensajes en dólares enviados a instituciones de Estados Unidos».[10] Las autoridades del estado de Nueva York multaron además a una empresa de auditoría principal, Deloitte con $10 millones por su falta de vigilancia en el seguimiento del cumplimiento del fletador estándar con sanciones restringidas.[11] Además, los reguladores federales estadounidenses impusieron una multa adicional de $330 por «no cumplir con las sanciones contra Irán».[12] El banco fue acusado de lavado ilegal por $250 billones a entidades iraníes tales como el Banco central de Irán, el Banco Melli y el Banco Saderat.[13]
RBS y el Departamento de Justicia estadounidense alcanzaron un acuerdo en el 2010 para resolver los cargos que ABN Amro Holding NV, el prestamista holandés RBS adquirió en el 2007, había conspirado para defraudar a los Estados Unidos a través de operaciones con estados patrocinantes del terrorismo. La firma fue objeto de un acuerdo de enjuiciamiento diferido, la cual requiere de una pérdida de $500 millones.[14]
Barclays Bank pagó $298 millones para resolver los cargos de que alteró los registros financieros: (a) omitió los nombres de los bancos extranjeros de los mensajes de pago, y (b) encaminó ciertos pagos a través de una cuenta interna para que parecieran provenir de Barclays en lugar de un banco en Irán.
Hubo otros bancos, algunos bancos multinacionales, tales como JP Morgan Chase Bank, el mayor banco estadounidense en activos, multado en agosto del 2011 con $88.3 dólares por, entre otras cosas, la transferencia de 32.000 onzas de oro en beneficio de un banco iraní.
El Dpto. del Tesoro estadounidense impuso sanciones a dos entidades financieras del exterior – el Banco de Kunlun (China) y el Banco Islámico Elaf (Irak) – por «facilitar a sabiendas transacciones significativas y la prestación de servicios financieros para los designados [refiriéndose a los bancos iraníes sancionados] por acceder directamente al sistema financiero estadounidense».[15] De acuerdo a la fuente iraquí, cuatro bancos iraquíes estaban involucrados en violaciones a las sanciones contra Irán. Según la fuente, los bancos y los intermediarios cobran $33.000 por la transferencia ilegal de un $1 millón, una cuota grande teniendo en cuenta que tal vez miles de millones de dólares fueron transferidos ilegalmente.[16]
El estado de Nueva York, que otorga licencias a los bancos para que operen en la ciudad del distrito financiero de Nueva York, multó al mayor banco de Japón, Tokyo Mitsubishi-UJF con $250 millones por el manejo de transferencias de dinero que violan las sanciones contra Irán, Sudán y Myanmar. Los reguladores dicen que los empleados del banco fueron instruidos en eliminar la información de las transferencias electrónicas que identificarían las transacciones como una violación a las sanciones estadounidenses. Las transferencias ilegales ascendieron a 100 billones de dólares en un período de cinco años desde el 2002 hasta el 2007, e involucraron 28.000 transacciones ilegales.[17]
Los dos mayores bancos franceses también estaban bajo investigación. BNP Paribas SA, el mayor banco de Francia, dijo que recientemente, en marzo del 2012, estaba cooperando con las autoridades estadounidenses respecto a los pagos relacionados con los países, personas o entidades sujetas a sanciones económicas por Estados Unidos. Una declaración similar fue hecha por el Credit Agricole (SA).[18]
Commerzbank AG dijo en el 2010 que estaba cooperando con las autoridades estadounidenses en las investigaciones a las operaciones con Irán. El segundo banco más grande de Alemania dijo en ese momento que no podía evaluar los resultados de las investigaciones o de cuánto podría costar.[19]
Transacciones ‘stripping’ e irse por la tangente
Muchos de los bancos fueron acusados de participar en la práctica de «stripping» – es decir, la eliminación o sustitución de la información contenida en las instrucciones de pago o de financiación comerciales a fin de evitar la asociación de la operación con la entidad sancionada, persona o corporación.
La regulación de irse por la tangente básicamente permite a los bancos en los Estados Unidos hacer transacciones con entidades iraníes mediante la transferencia de dinero de los clientes iraníes a los bancos no iraníes en el extranjero, hasta el año 2008. Desde entonces, la práctica ha sido declarada ilegal, pero una serie de bancos continuaron la práctica, lo que desencadenó la acción legal por los Estados Unidos.
Razones a las fuertes multas
Según Eric Volkman y Robert Sims, abogados de la firma internacional de abogados Latham & Watkins, la principal razón por la que Estados Unidos ha sido capaz de imponer tales pagos se debe a que «algunas instituciones han optado por contestar las reclamaciones, equilibrando el costo a pagar a un acuerdo sobre la multa contra sus posibilidades en la corte, donde todavía podrían terminar pagando multas astronómicas, sino también ver su reputación irreparablemente destruida por una acusación».[20] El daño a largo plazo podría ser aún mayor si fuesen a perder acceso a la rentabilidad de los mercados financieros de Estados Unidos o si fuesen sometidos a un proceso penal.
Banco iraní contraataca
El banco iraní Mellat, el mayor banco comercial del país, demandó tanto a los reguladores europeos y del RU que afirman que la prohibición de que operen en Gran Bretaña y Europa se llevó a cabo mediante pruebas dudosas y el banco ganó en ambos casos. El banco también dijo que había hecho todo lo posible por romper todos los vínculos con el programa nuclear. También se quejó de que no se le dio la posibilidad de impugnar la decisión de las listas negras de antemano, y que no era justo que el Dpto. del Tesoro británico citaba pruebas secretas que a ellos no se les ha dejado ver.
El Tribunal Supremo del Reino Unido se puso de parte del banco y ordenó a la Tesorería del Reino Unido cubrir los costos legales y comenzar las discusiones sobre daños y perjuicios. El Tribunal dictaminó que la acción del gobierno en contra del Banco Mellat fue «arbitraria e irracional» y «desproporcionada». También examinó la evidencia secreta y dictaminó que no era «relevante» para el caso. Como resultado, la sentencia emitida por el tribunal ha allanado el camino para la aplicación de acciones similares en las puntuaciones de los bancos iraníes y las compañías petroleras que podrían impulsar el proyecto de ley de total compensación en exceso a más de $ 1,4 billones.[21]
El Tribunal de Primera Instancia con sede en Luxemburgo, que se encarga de casos contra instituciones de la UE, confirmó las sanciones contra el Banco Mellat, así como algunas de las impuestas a la sede en Hamburgo Europäisch-Iranische Handlesbank acusado de ser un conductor para los pagos en nombre de los bancos iraníes sancionados. La Corte, sin embargo, falló en contra de la congelación de fondos pertenecientes a siete empresas en los sectores de servicios financieros del petróleo de Irán, diciendo que no había pruebas suficientes para justificar las sanciones.[22]
El impacto de las sanciones sobre Irán
Las sanciones han reducido drásticamente las exportaciones de petróleo de Irán, han aislado a este de la banca internacional, y contribuido a una fuerte caída en el valor de la moneda nacional. Según la Agencia Internacional de Energía Atómica, Irán sufrió $40 billones en pérdidas en el 2012. El peaje en el individuo iraní es igualmente duro en términos de desempleo, inflación, la espiral de precios de los productos básicos y en los medicamentos esenciales, que cuadruplicó su precio.[23] El Banco Mundial ha estimado que la inflación en el país llegó a 39% en agosto del 2013, y agregó que «la data oficial, sin embargo, se cree ampliamente que subestimará la inflación actual». Por otra parte, el Banco Mundial añade: «La moneda ha perdido un 80 por ciento de su valor frente al dólar entre marzo, 2012 y marzo, 2013 y es probable que se devalúe aún más».[24]
Irán no es pobre por necesidad, sino pobre por elección. Este ocupa el segundo lugar en el mundo en gas natural y el tercero en reservas de petróleo. Miles de millones de dólares de ganancias extraordinarias del petróleo se malgastan en subsidios (incluyendo la gasolina), una vasta industria de armamento, incluyendo un programa nuclear clandestino, y la financiación del terrorismo en muchos puntos incendiarios del mundo. Muchos funcionarios iraníes están comenzando a reconocer que las sanciones económicas en su país tienen efectos paralizantes sobre la economía, que afectan el comercio exterior, los precios internos, las tasas de interés, los ahorros, la inversión extranjera directa y el flujo de capitales.
Las sanciones contra Irán se vieron agravadas por la severa mala gestión en los ocho años del régimen del Presidente Mahmoud Ahmadinejad. La corrupción es rampante, sobre todo entre los mullah que se encargan de hacer cumplir las normas de la ortodoxia doctrinal y la piedad religiosa.
Conclusión
Las sanciones contra Irán han sido muy eficaces y los bancos multinacionales y otros que participan en eludir o violar las sanciones fueron obligados a pagar fuertes multas para disuadirlos a estos y a otros de que abiertamente hagan caso omiso a las sanciones. Por doloroso que las sanciones sean, sin embargo, han estado lejos de ser mortales. Por ejemplo, el embargo sobre la exportación de petróleo iraní fue mitigado por los permisos especiales concedidos por los Estados Unidos a países como India, China, Japón, Turquía y Corea del Sur. Irán también ha recurrido al trueque cada vez más por su petróleo, en especial con los países asiáticos, en contra de los productos de consumo.
La cuestión de si Irán modificara su comportamiento respecto a su programa nuclear a raíz de las sanciones debilitantes sólo el tiempo lo podrá responder. Sin embargo, si no lo hace, las sanciones podrían llevar a la economía nacional hacia un estado disfuncional total.
Y una observación significativa: La mayoría de las sanciones de Estados Unidos son materializadas en leyes del Congreso. Esto significa que el gobierno de turno debe obtener la aprobación del congreso antes de levantarlas en su totalidad o en parte.
*El Dr. Nimrod Rafaeli es analista senior emérito en MEMRI.
[1] Este informe tendrá como base el material publicado por los órganos de supervisión de los bancos, pero más significativamente en el estudio de la Oficina de Responsabilidad del Gobierno de Estados Unidos, el Informe al Presidente, el Comité de Seguridad Interna y Asuntos Gubernamentales del Senado de los Estados Unidos: «Irán: Las sanciones internacionales y por los Estados Unidos han afectado adversamente la economía iraní» (febrero, 2013). En adelante, nos referiremos a este como el informe de la GAO.
[2] Edwardswildman.com, agosto, 2013.
[3] Knowledge.wharton.upenn.edu, 5 de marzo, 2013.
[4] Informe de la GAO, pp 5-6.
[5] La Sociedad Mundial de Comunicaciones de la Banca Financiera ofrece una red que permite a las instituciones financieras de todo el mundo enviar y recibir información sobre las transacciones financieras en un entorno seguro, estandarizado y confiable.
[6] Informe de la GAO, p. 11.
[7] Informe de la GAO, p. 18.
[8] Informe de la GAO, p. 21.
[9] Informe de la GAO, p. 25.
[10] Informe de la GAO, p. 23.
[11] ABC.net.au, 21 de junio, 2013.
[12] UK.reuters.com, 6 de diciembre, 2012.
[13] Agosto, 2012.
[14] Bloomberg.com, 22 de agosto, 2012.
[15] Informe de la GAO, p. 22
[16] www.alsharqiya.com/?p=17071 (25 de agosto, 2012)
[17] Governor.ny.gov, 20 de junio, 2013.
[18] www.sanctionswiki.org/Lessons_Learned
[19] Bloomberg.com, 22 de agosto, 2012.
[20] Knowledge.wharton.upenn.edu, 5 de marzo, 2013.
[21] Telegraph.co.uk, 18 de agosto, 2013.
[22] Wall Street Journal, 7 al 8 sept, 2013.
[23] Aleqt.com, 17 de abril de 2013.
[24] http://www.worldbank.org/en/country/iran/overview (actualizado en septiembre, 2013).
