Mientras el mundo se concentraba viendo los Juegos Olímpicos de Invierno en Pekín y la inminente invasión rusa a Ucrania, la Casa Blanca publicó su Estrategia Indo-Pacífico de los Estados Unidos el día 11 de febrero.[1] Supuestamente, el lanzamiento de la estrategia debía coincidir con el viaje del secretario de Estado estadounidense Antony Blinken a través de la región, incluyendo su participación en una reunión cuádruple ministerial en Melbourne, Australia. Además, el momento pretendía transmitir que los Estados Unidos puede, de hecho, realizar dos tareas triviales al mismo tiempo a pesar de que esté ocurriendo alguna crisis que ocupe los titulares del día. Sin embargo, la Estrategia del Indo-Pacífico llegó a oídos sordos no por lo que contenía, sino por lo que pareciera faltarle. Específicamente, un llamado abierto y transparente a continuar la competencia estratégica con China. Al igual que en las elecciones presidenciales estadounidenses del año 1992, cuando observadores políticos señalaron el dicho «es la economía, tonto», es bastante plausible que muchos expertos regionales hoy reaccionen ante la recién lanzada Estrategia del Indo-Pacífico con «¡es China, tonto!»[2]
A diferencia de la Estrategia del Indo-Pacífico de la Administración Biden, la Estrategia de Seguridad Nacional del año 2017 y la Estrategia de Defensa Nacional del año 2018 declararon claramente que estamos en una era de gran competencia de poder y articularon una visión estadounidense para competir, disuadir y ganar contra competidores revisionistas tales como China (y Rusia). En cambio, la Estrategia del Indo-Pacífico parece alejarse de la competencia, al menos retóricamente. Solo existen tres referencias a la competencia en el documento. En los últimos años, el liderazgo estadounidense para enfrentar la agresión, la asertividad y el aventurerismo de China a través de la competencia reunió a gran parte de la región del Indo-Pacífico, así como también a otros socios y a aliados democráticos en todo el mundo. El uso del término «competencia» fue una herramienta muy útil para alinear los enfoques con el fin de lidiar con una China que se estaba posicionando y aparentando cambiar las normas del mundo que han estado vigentes desde el final de la Segunda Guerra Mundial y han servido como base para la estabilidad, seguridad y prosperidad. Pudiera decirse que el enfoque competitivo resonaba y trabajaba para consolidar una respuesta internacional opuesta a la ambición del Partido Comunista Chino (PCCh) de un nuevo orden mundial guiado desde el complejo de liderazgo en Zhongnanhai.
La Administración Biden utilizó anteriormente el término «competencia» con relativa frecuencia al describir la relación bilateral. Por ejemplo, el 28 de abril del año 2021, el presidente Biden dijo en una sesión conjunta del Congreso: «Competimos con China y otros países para ganarnos el siglo 21».[3] El 3 de marzo del año 2021, el secretario Blinken dijo lo siguiente: «Nuestra relación con China será competitiva cuando debería serlo, colaborativa cuando pueda serlo y antagónica cuando deba serlo. Y nos enfrentaremos a China desde una postura de fuerza… China es el único país con los medios económicos, diplomáticos, militares y poder tecnológico para desafiar seriamente el sistema internacional estable y abierto – todas las reglas, valores y relaciones que hacen que el mundo funcione tal como queremos».[4] Anteriormente, el 25 de enero del año 2021, la secretaria de prensa de la Casa Blanca Jennifer Psaki, dijo lo siguiente: «Estamos en una competencia seria con China. La competencia estratégica con China es una característica definitoria del siglo 21».[5]
También falta por definir una referencia específica a China en la Estrategia del Indo-Pacífico. Aparte de dos párrafos en el prefacio, apenas se menciona a la República Popular China (RPC) y no se menciona en lo absoluto al PCCh. Mientras que «la coerción y agresión de la RPC» se señala con mucha razón, la Estrategia del Indo-Pacífico afirma innecesariamente que «nuestro objetivo no es cambiar a la RPC». Si bien una estrategia regional no solo debe centrarse en un tema o un país, el desmesurado papel de las actividades malignas chinas que han tenido un impacto abrumadoramente negativo en los intereses de seguridad de la mayoría de los países en la región sin duda se merece un papel central en cualquier documento estratégico. En todo el Indo-Pacífico, las ambiciones y estrategias declaradas de China, así como también sus acciones observables, ya sea en Hong Kong, el Mar de China Meridional, Senkakus, Ladakh, el aire y el mar alrededor de Taiwán, por nombrar solo algunos han subrayado su comportamiento contra-normativo respaldado por una economía poderosa y militar cada vez más capaz que promueve dichos objetivos sin ningún tipo de restricciones por parte del PCCh.
El tono y tenor de la Estrategia del Indo-Pacífico de la Administración Biden respecto a China ha cambiado notablemente respecto a los pronunciamientos de la administración anterior, así como también a los de los países aliados. La Estrategia del Indo-Pacífico ha vuelto a centrarse en China que fue respaldada tácitamente por la mayoría de los estadounidenses y aliados en todo el mundo. En cambio, esta coloca a China en la misma categoría que «la crisis climática y la de una pandemia».[6] Paradójicamente, durante el año pasado, la administración Biden fue lo bastante estridente en su retórica, casi trumpiana, al denunciar la amenaza china. El presidente declaró el 25 de marzo del año 2021 que «China tiene un objetivo general… convertirse en el país líder del mundo, el país más rico del mundo y el país más poderoso del mundo… Eso no va a ocurrir bajo mi mandato porque Estados Unidos seguirá creciendo».[7] El secretario Blinken, durante una entrevista concedida al programa de la cadena CBS 60 Minutes, refiriéndose a China, dijo lo siguiente: «Es el único país del mundo que tiene la capacidad militar, económica, diplomática para socavar o desafiar el orden basado en reglas que tanto nos importa y estamos decididos a defender».[8] Durante su audiencia de confirmación en el Senado, el director del servicio de inteligencia central William Burns dijo: «Creo que la evolución de la China de Xi Jinping en los últimos seis o siete años han sido una llamada de atención muy aguda… Creo que el tipo de ambición y asertividad agresivas y no-disimuladas ha dejado muy clara la naturaleza del adversario y el rival al que nos enfrentamos hoy».[9] Este continuó diciendo: «Un liderazgo chino adversario y depredador plantea nuestra mayor prueba geopolítica».
Los lectores de la Estrategia del Indo-Pacífico se preguntan el por qué la aparente devolución de la retórica dentro de la administración Biden. ¿Está destinado a distanciarse de sus predecesores? Eso ciertamente no sería una sorpresa, pero no explica la alineación anterior en los puntos de discusión de la administración Biden con los de la administración Trump sobre el tema de China. ¿Pretende la Estrategia del Indo-Pacífico introducir un nuevo enfoque, tal como pasar de confrontar a China directamente a trabajar tras bastidores con socios y aliados, el llamado enfoque de «liderar desde atrás»? En caso afirmativo, esto sin duda dejaría a los aliados clave en la región, es decir, Japón y Australia, un poco a la estacada dado que sus políticas y declaraciones públicas han sido mucho más progresistas en los últimos dos o tres años respecto a cómo se enfrentaron a la República Popular China. Más preocupante quizás, ¿está este destinado a señalar un regreso ante los intentos quijotescos de convertir a la República Popular China en «parte interesada responsable»? Eso no funcionó cuando el poder nacional integral de China era menor de lo que es ahora. Si bien la cooperación con China no debe ser descartada ni rechazada, la realpolitik de hoy requiere de una comprensión clara de que la República Popular China plantea el desafío generacional del siglo 21 y no importa cuánto queramos endulzarlo, la agresión y la asertividad del PCCh no serán bloqueados por un lenguaje más suave en los documentos estratégicos de los estadounidenses.
Algunas de las preguntas antes mencionadas surgen porque la Estrategia del Indo-Pacífico hoy día sigue siendo un documento independiente. La perspectiva estratégica y el enfoque de la Administración Biden sobre el área del Indo-Pacífico es ciertamente algo que gran parte del mundo ha anticipado con ansiedad. Sin embargo, es muy difícil evaluarlo e interpretarlo completamente sin el séquito normal de los documentos estratégicos anteriores que brindan un contexto mucho más amplio dentro del cual debería encajar la Estrategia del Indo-Pacífico. La Administración Biden aún no ha publicado una Estrategia de Seguridad Nacional (ESN), a pesar de la Orientación Estratégica de Seguridad Nacional Provisional publicada en el mes de marzo del año 2021, ni una Estrategia de Defensa Nacional (EDN). Por lo general, los documentos estratégicos están anidados unos dentro de otros. Por ejemplo, un ESN es seguido por un EDN y las estrategias regionales se publican (o no se publican, si solo existen versiones clasificadas como fue el caso del marco estratégico estadounidense para el Indo-Pacífico realizado por la Administración Trump, desclasificado el 5 de enero del 2021). Tal secuencia deliberada de estrategias permite tener una base global dentro de la cual se pueden anidar los marcos regionales. Luego de casi 14 meses en el cargo y con las fuerzas del autoritarismo en marcha en todo el mundo, ya es hora de que la administración Biden publique una ESN y una EDN para que amigos y enemigos conozcan la intención de los Estados Unidos.
A riesgo de parecer hipercrítico y algo fastidioso, también cabe mencionar que los elementos esbozados de la Estrategia del Indo-Pacífico no son correctos desde el punto de vista doctrinal, burocrático o procedimental. La estrategia se define por fines, formas y medios.[10] Los fines estratégicos de la Estrategia del Indo-Pacífico se definen como «Avanzar en un área del Indo-Pacífico libre y abierto que esté más conectado, sea más próspero, seguro y resistente».[11] Aunque a primera vista es loable, el «avance» o cualquier otra acción no es un fin en sí mismo. Los fines son resultados estratégicos o un estado final deseado. De esta manera, como componente de una estrategia, un fin debe ser una conclusión, un estado de ser o un resultado determinado. Citar una acción en curso como los fines estratégicos en la Estrategia del Indo-Pacífico es, en el mejor de los casos, confuso y en el peor de estos, desestabilizador, ya que no transmite una guía clara de lo que Estados Unidos desea tratar de lograr en la región.
Esta semana, hace 50 años, el presidente Richard Nixon fue el primer presidente estadounidense en visitar la República Popular China. De hecho, fue un momento histórico motivado en gran medida por las exigencias de la Guerra Fría. El comunicado resultante de Shanghái sigue siendo integral ante los Estados Unidos’. Una política china. Sin embargo, la China de hoy día se parece en algo a la del año 1972. Quizás lo más destacado es que la belicosidad exterior china se ha vuelto tan generalizada que la Ley de Relaciones con Taiwán y las Seis Garantías son ahora más relevantes que nunca y deberían ser guías, que garanticen mencionen más que meras garantías pasajeras, para la estrategia estadounidense en el Indo-Pacífico, ya que en realidad reflejan nuestro liderazgo más allá del estrecho de Taiwán. El continuo papel de Estados Unidos en el Indo-Pacífico y el futuro de los valores e intereses democráticos exigen un claro llamado de atención para competir y confrontar a la República Popular China donde sea necesario, manteniendo la puerta abierta para aquellas áreas limitadas en las que podemos cooperar. Desafortunadamente, la Estrategia del Indo-Pacífico no logra todo esto. Esperemos que los futuros documentos estratégicos de la administración Biden hagan un mejor trabajo mientras el mundo observa porque, lo queramos o no, en el Indo-Pacífico, «¡es China, tonto!»
Heino Klinck es miembro de la junta de asesores en MEMRI. Este se desempeñó como subsecretario de defensa adjunto de los Estados Unidos para Asia oriental, 2019-2021. Como funcionario en el área exterior del ejército, este se desempeñó como agregado militar en China entre los años 2004-2010.
[1] La Casa Blanca, La estrategia Indo-Pacífico de los Estados Unidos, whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf, febrero, 2022.
[2] La frase «¡es la economía, tonto!» fue acuñada por un estratega político clave en la exitosa campaña para la presidencia de Bill Clinton del año 1992, sugiriendo que el titular era sordo para el tema del día, es decir, la economía. Yo diría que esta es una analogía apropiada a la aparente falta de enfoque en la República Popular China dentro de la actual Estrategia del Indo-Pacífico y será ridiculizada de manera similar.
[3] Whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/04/29/remarks-by-president-biden-in-address-to-a-joint-session-of-congress, 28 de abril, 2021.
[4] State.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people, 3 de marzo, 2021.
[5] Whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/01/25/press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-january-25-2021, 25 de enero, 2021.
[6] La Casa Blanca, La Estrategia Indo-Pacífico de los Estados Unidos, op. cit., pág. 6.
[7] Whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/03/25/remarks-by-president-biden-in-press-conference, 25 de marzo, 2021.
[8] State.gov/secretary-antony-j-blinken-with-norah-odonnell-on-cbs-60-minutes-and-60minutesovertime-com, 2 de mayo, 2021.
[9] Washingtonexaminer.com/news/biden-cia-nominee-william-burns-china-confucius-institutes, 24 de febrero, 2021.
[10] Nota Doctrina Conjunta 1-18 y Estrategia provee una base sólida sobre el papel apropiado de los fines, formas y medios en las estrategias, así como también otras referencias relevantes. Jcs.mil/portals/36/documents/doctrine/jdn_jg/jdn1_18.pdf?ver=2018-04-25-150439-540, 25 de abril, 2018.
[11] La Casa Blanca, La Estrategia Indo-Pacífico de los Estados Unidos, op. cita, pág. 10
