En la víspera a las reuniones anuales del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, celebrada en Dubai el 23 y 24 de septiembre del 2003, el FMI publicó un comprensivo informe sobre la economía de la Ribera Oriental y Gaza (ROG) desde la firma del acuerdo de Oslo en septiembre de 1993 y los desafíos que la economía palestina enfrenta bajo condiciones de severo conflicto. [1] Este análisis resalta algunos de los asuntos principales y los resultados del informe.
Desempeño Macroeconómico
Mientras la economía palestina se ha retraído, como se podía haber esperado, desde que la Intifada comenzó en septiembre del 2000, el informe parece sugerir que la situación económica en la ROG es algo mejor de lo esperado. A pesar de los toques de queda, puntos de control y cierres que han resultado de la Intifada, «la economía palestina ha demostrado ser más elástica de lo esperado.» Los niveles de pobreza, aunque extensos, fueron amortiguados por redes familiares extendidas, incluyendo a un número grande de expatriados adinerados quiénes han impedido que la situación «se convierta en una crisis humanitaria.»
La economía palestina experimentó una contracción mayor, estimada en 31 por ciento acumulativamente desde 1999. El informe parece sugerir que bajo circunstancias similares otra economía se habría contraído a una proporción similar. El hecho de que la economía palestina se haya contraído a la proporción que tiene se le atribuye a su elasticidad el cual, según el informe, es debido a varios factores:
«A un nivel individual, los palestinos han acudido a diversos mecanismos de chequeo. Esto incluye reducir el consumo, vender recursos [es decir joyería de oro, etc], el compartir recursos dentro de familias y comunidades extendidas incluyendo el crédito dentro de las comunidades locales y trasferencias de parientes en el exterior. A un nivel macroeconómico, sin embargo, la elasticidad es principalmente [debido al] compromiso de la comunidad internacional y a la sustanciosa ayuda externa proporcionada a la ROG [2]... Esto le permitió a la Autoridad Palestina continuar las operaciones, pagar los sueldos, y limitar la acumulación de atrasos al sector privado.» El informe también atribuye la elasticidad a las remesas de miembros familiares que residen en el extranjero y al trabajo de organizaciones de caridad. Basados en las cifras bancarias locales, traslados netos al sector privado en conjunto (incluyendo miembros familiares) creció de $114 millones en 1997 a $948 millones en el 2001. Estos traslados han proporcionado suficientes fuentes alternativas de ingreso para compensar por las pérdidas experimentadas en el mercado laboral.
Empleo y Desempleo
La Intifada, y las medidas contrarias empleadas por Israel, han tenido un impacto significante sobre el empleo en la ROG. En el año completo antes de la Intifada, 135,000 palestinos trabajaron en Israel. Esta cifra era aun más alta en el tercer trimestre del 2000, los meses inmediatamente antes de la Intifada. El ingreso laboral anual de Israel, sumó a $888 millones en 1999, contribuyó al 16 por ciento del Ingreso Nacional Bruto Entre el 2000 y el 2002, el ingreso laboral de Israel declinó casi dos-tercios con una pérdida de aproximadamente $530 millones por año. El desempleo en la ROG fue estimado en 36 por ciento durante el tercer trimestre del 2002 pero disminuyó a 30 por ciento en el primer trimestre del 2003. El desempleo en Gaza ha sido tradicionalmente más alto que en la Ribera Oriental porque las fronteras porosas de la Ribera Oriental con Israel han permitido a trabajadores no-autorizados de encontrar empleo en Israel. El empleo en Israel es significante porque el dinero ganado genera demandas en la ROG y por lo tanto, más empleo en los territorios.
La construcción del «muro de separación» que se planea ejecutar por 300 kilómetros es «[una preocupación] para el futuro… la Tierra en cualquier lado del muro, variando desde 30 a 100 metros (33.3-111.1 yardas) también ha sido requisado de los granjeros palestinos para barreras adicionales, trincheras, y vallas. La tierra involucrada, de los cuales ya se han desarraigado cientos de miles de árboles frutales y de aceituna, es una de las más productivas en la Ribera Oriental.»
Lazos Económicos con Israel – Ventajas y Desventajas
El informe del FMI indica que los lazos económicos cercanos, que existen entre la ROG e Israel son una bendición mixta. En una mano, el informe declara, «el mercado laboral israelí ofreció oportunidades de empleo a sueldos relativamente altos y así suplió con una corriente sustancial de ingreso a la ROG. Israel también representa un mercado extenso y geográficamente cercano para las exportaciones palestinas. Pero al mismo tiempo, estos lazos económicos cercanos, muy beneficiosos durante los buenos tiempos, también hacen a la ROG muy vulnerable en circunstancias de conflicto, y las restricciones resultantes impuestas por el [gobierno de Israel].»
Por ejemplo, mientras las exportaciones han sido trabadas por cierres, el informe encuentra evidencia anecdótica para sugerir que las «grandes compañías con buenas conexiones [especialmente con los israelíes] encuentran su camino a través de varios puntos de control y entran sus productos a Israel y a terceros mercados en el extranjero.»
El Sistema Financiero
A pesar de la tendencia a la baja económica, que podrían haber forzado el sistema financiero al límite, el informe encuentra al sistema financiero palestino «vertical, funcionando y con liquidez.»
Ingresos Públicos y Gastos
Bajo el Protocolo sobre Relaciones Económicas firmado en 1994 por la Autoridad Palestina e Israel, los dos lados establecieron un sistema de ingresos públicos para pro-ratear una prueba convenida de impuestos seleccionados a los ingresos públicos los cuales surgieron como resultado de la unión de aduanas de facto y el sistema de facturación unificado VAT. Este arreglo respondió firmemente a los crecientes ingresos públicos de aproximadamente ocho por ciento del Producto Doméstico Bruto en 1994 a alrededor del 21 por ciento para 1999, «llevando la participación de ingresos públicos al Producto Interno Bruto (PIB) en la [ROG] substancialmente por encima del promedio de otros países árabes en la región.»
El impacto de la reanudación de conflicto sobre los ingresos públicos fiscales fue doble: Primero, la recolección del ingreso público declinó en línea con el declive en la actividad económica e ingreso. Segundo, Israel dejó de transferir ingresos públicos declarados que recolectó en nombre de la Autoridad Palestina bajo el Protocolo sobre Relaciones Económicas después de diciembre del 2000. La cantidad de impuestos recolectada por la Autoridad Palestina declinó 51 por ciento debido a la falta de entrada en vigor e incapacidad para recolectar impuestos bajo medidas de cierre y otras medidas militares.
El declive de los ingresos públicos apretaron sobre los gastos y llevaron a la introducción de un plan de austeridad. No obstante, la factura de sueldos continuó expandiéndose y Yasser Arafat se resiste a todos los intentos para ponerla bajo control. De hecho, el empleo en el servicio civil y las fuerzas de seguridad de la Autoridad Palestina en el 2001 aumentaron a unos 4,000 y 3,000 empleados respectivamente, trayendo un total de empleo al servicio civil de la Autoridad Palestina de aproximadamente 122,000 para finales del año. También es notable que la oficina del Presidente, las agencias de seguridad, y los medios de comunicación respondieron por 45 y 46 por ciento de las asignaciones del presupuesto para el 2001 y el 2002 respectivamente. Durante este mismo esquema de horario, la asignación del presupuesto para servicios sociales respondió por el 35 y 36 por ciento del presupuesto respectivamente. Las cifras para el servicio civil parecen particularmente altas, dice el informe, dado el hecho que la AUNAT (Agencia de Unidad Nacional de Ayuda y Trabajo para los Refugiados Palestinos en el Cercano Este) emplea 14,000 personas para proporcionar servicios a los refugiados, los cuales cuentan con 42 por ciento de la población de la ROG.
El informe denota que el presupuesto del 2003 destina $74 millones a la oficina del Presidente, lo cual es ocho por ciento del presupuesto total. De esta cantidad, se dedican $34 millones a las «transferencias.» Mientras algunas de estas transferencias van a ayudar a individuos, tal como estudiantes o grupos que caen por debajo de la red de seguridad, otras transferencias van a organizaciones que son «parte de las redes políticamente favorecidas [los cuales] no deberían conseguir tales concesiones bajo ningún criterio.»
Administración de Impuestos
El informe señala que la alta proporción de ingresos públicos del producto Interno Bruto (PIB) logrado para 1999 fue mayormente manejado por los impuestos indirectos, principalmente VAT (7.2 por ciento del PIB), aduanas (6.7 por ciento del PIB) e impuesto de alcabalas (3.3 por ciento del PIB.) Mucha de este fuerte desempeño «puede atribuirse a la eficacia en la recolección de la administración de impuesto israelí.» No obstante hubo una gotera en el sistema que pertenece a las importaciones palestinas «indirectas» a través de las compras de productos israelíes locales por Israel y Palestina. Esta gotera respondería por una pérdida del 3.5 por ciento del PIB.
La Desviación de Fondos
Quizás la gotera más grande fue la desviación de impuestos de ingresos públicos de las alcabalas. Fue acordado siguiendo al acuerdo de Oslo de que la VAT y los ingresos públicos de las aduanas serían transferidos al Ministerio Palestino de Finanzas (MPF), y que los impuestos de las alcabalas petroleras serían transferidos a una cuenta especial en un banco israelí bajo el control del Presidente Arafat y su consejero financiero, Mohammad Rashid. Similarmente, impuestos de alcabala al tabaco y al alcohol recolectados domésticamente por la Autoridad Palestina así como los ingresos públicos de los monopolios de la Autoridad Palestina y otras actividades comerciales fueron canalizados a cuentas fuera del Ministerio Palestino de Finanzas MPF.
Como resultado de este sistema de dirección financiera paralela $591 millones de ingresos públicos de impuestos por alcabala fueron desviados del MPF entre 1995 y el 2000, salvo $119 millones los cuales fueron recuperados por el MPF debido a la ruptura financiera. La mayoría de los impuestos a los ingresos públicos desviados fueron usados para la inversión en las «operaciones comerciales» de inversión de la Autoridad Palestina. El informe señala:
«Junto con los monopolios lucrativos en cemento y petróleo adquiridos en épocas tempranas, estas actividades comerciales empezaron a generar sustanciales ganancias que también se estaban desviando fuera del presupuesto. Debido a la falta de transparencia y responsabilidad para estas actividades [no se publicaron ningunos balances o informes anuales], es difícil de estimar las ganancias que ellas generaron entre 1995 y el 2000. «Sin embargo, basados en estimados conservadores, las ganancias generadas por las varias actividades comerciales suman hasta $300 millones trayendo el total del impuesto de los ingresos públicos de alcabala y las ganancias de las actividades comerciales desviadas fuera del presupuesto» a un exceso de $898 millones. «La pregunta inmediatamente surge… sobre la sabiduría de invertir el dinero del contribuyente en todas estas actividades comerciales y empresas de riesgo. Ya que ni había transparencia ni responsabilidad rodeando estas inversiones, uno puede conjeturar de que la única estrategia fue la de construir la igualdad con una pequeña consideración de riesgo.»
El informe también revela que cobros y cuentas (por ejemplo, las licencias para automóviles) reclutadas por cerca de quince ministerios de la Autoridad Palestina están retenidas en las últimas cuentas bancarias respectivas y gastadas bajo su propia discreción. No se dieron cifras por estos honorarios.
Un Patrón de Monopolio – la Compañía de Cemento
La Compañía de Cemento, la cual es totalmente poseída por una agencia especial de la Autoridad Palestina bajo el control de Arafat, tenía una relación contractual exclusiva y un acuerdo de compra con un productor de cemento israelí (la Compañía Nesher). La participación de mercado de la compañía era del 90 por ciento, pero recientemente se redujó a 70 por ciento como resultado de reformas. Debido a su estatus de monopolio, la compañía de cemento estaba vendiendo cemento en Gaza a 295 shekel por tonelada (aproximadamente $65), mientras el precio en la Ribera Oriental estaba en 245 shekel por tonelada (aproximadamente $50). La compañía pudo vender a un precio más alto en Gaza porque una cerca alrededor del área hace difícil de pasar de contrabando cemento menos caro. En la Ribera Oriental, el precio está sujeto a fuerzas competitivas.
Conclusión
A lo largo del informe surge una imagen clara: en un momento de paz y tranquilidad, el desempeño macroeconómico fue bastante sólido a pesar de la desviación de ingresos públicos a las actividades comerciales cuestionables. En tiempo de conflicto, lo contrario pasa inevitablemente. A veces incluso la perspectiva de paz proporciona un empujón económico. Así como el informe del Fondo Monetario Internacional (FMI) apunta, a la publicación de la hoja de ruta en abril del 2003 «sirvió para restaurar un grado de confianza entre los palestinos y en la comunidad comercial – confianza que había estado totalmente faltante por sobre los dos años y medio que precedieron.»
*El Dr. Nimrod Raphaeli es Analista Senior del programa de Estudios Económicos del Medio Oriente de MEMRI.
