„Zakończenie okupacji, ustanowienie państwa” – Analiza planu palestyńskiego premiera Salama Fayyada dla niepodległej Palestyny

Wstęp

W sierpniu 2009 r. premier Autonomii Palestyńskiej Salam Fayyad wydał dokument o zakończeniu okupacji i ustanowieniu niepodległego państwa palestyńskiego [1] . Dokument ten “określa cele narodowe (…), priorytety i działalność instytucji PA na następne dwa lata” (s. 3). Oznajmia także, że „ustanowienie państwa palestyńskiego w ciągu dwóch lat jest nie tylko możliwe, jest zasadnicze” (s. 5). Dokument jest równocześnie manifestem politycznym i planem budowania instytucji.

Równocześnie z publikacją dokumentu Fayyada Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) wydał doroczny Raport o Stanie Świata Arabskiego za rok 2009 ^[2], który naświetla niektóre aspekty społeczne i ekonomiczne “Okupowanych Terytoriów Palestyńskich (OTP)”. Ponieważ te dwa dokumenty, Fayyada i UNDP, uzupełniają się wzajemnie, dołączyłem aneks, który wyszczególnia pewne wnioski raportu UNDP o OTP.

Manifest polityczny Fayyada

Dokument Fayyada, jako manifest polityczny, najpierw określa ostateczny cel narodowy PA, a mianowicie “utworzenie niepodległego państwa palestyńskiego na terytorium Palestyny, okupowanym od 1967 roku, z Wschodnią Jerozolimą jako stolicą” (s. 2) ^[3] .

Rozumiejąc ograniczenia powstałe z powodu ciasnych ram czasowych, dokument godzi się na ustanowienie „aparatu państwowego de facto w ciągu następnych dwóch lat” (s. 4). Chociaż opowiada się za „rozwiązaniem w postaci dwóch zdolnych do funkcjonowania państw” (s. 4) i wzywa do “pozytywnych i proaktywnych kroków”, by zakończyć okupację i “osiągnąć sprawiedliwe i trwałe rozwiązanie polityczne w naszym regionie” (s. 2), nie wspomina nazwy tego drugiego państwa (Izraela).

Dokument zachęca Palestyńczyków, by “(…) urzeczywistniali swój podstawowy cel i zjednoczyli się wokół planu zbudowania państwa w ciągu następnych dwóch lat” (s. 4); oznajmia, że „państwo palestyńskie będzie na zawsze państwem miłującym pokój, które odrzuca przemoc i jest oddane pokojowej koegzystencji z światową społecznością narodów” (także tutaj bez wspomnienia koegzystencji z Izraelem) (s. 5); i ostrzega, że rozwiązanie w postaci dwóch państw będzie „śmiertelnie zagrożone”, jeśli trwać będzie polityka „burzenia i ewakuowania domów palestyńskich” w Jerozolimie i jej okolicach (s. 9).

W kwestii uchodźców palestyńskich jest tam z pewnością pewien stopień elastyczności, nietypowy dla oficjalnych oświadczeń politycznych palestyńskich i arabskich. Zamiast nawoływania do “powrotu” wszystkich uchodźców, dokument stwierdza, że “kwestia uchodźców zostanie poruszona w ostatnich stadiach negocjacji”. I dalej: „Jest pewne, że Palestyńczycy nie mogą zaakceptować żadnego porozumienia politycznego bez sprawiedliwego i uzgodnionego rozwiązania fundamentalnej kwestii [uchodźców] w zgodzie z międzynarodowymi rezolucjami, włącznie z Rezolucją 194 Zgromadzenia Ogólnego ONZ” (s. 10), która mówi o zaoferowaniu uchodźcom albo powrotu, albo rekompensaty.

Struktura proponowanego państwa

W kwestii rządu państwa palestyńskiego Fayyad wyobraża sobie utworzenie nie mniej niż 22 ministerstw i 10 autonomicznych agencji, włącznie z ministerstwami „Spraw Muru i Osiedli”, „Spraw Więźniów” i „Spraw Jerozolimy”. Wydaje się, że te ministerstwa mają nakładające się na siebie funkcje, ponieważ wszystkie zajmują się sprawami bezpośrednio związanymi z przyszłymi stosunkami między państwem palestyńskim i państwem Izraela. Funkcje trzech z tych autonomicznych agencji – „Palestyńskich Zasobów Wodnych”, „Palestyńskich Zasobów Energetycznych i Naturalnych” i „Jakości Palestyńskiego Środowiska” – także wydają się na siebie zachodzić.

Najistotniejszym aspektem tego drobiazgowego planu jest jednak to, czego nie obejmuje. Fayyed nie wspomina ani słowem o urzędach prezydenta i premiera, o ich zakresie władzy i odpowiedzialności ani o tym, jak będą współpracować. Na przykład dokument nie zajmuje się następującymi sprawami:

• Wybór prezydenta, długość kadencji i liczba kadencji dozwolona dla tego samego prezydenta
• Proces nominacji premiera i podział odpowiedzialności między premierem a prezydentem
• Procedura na wypadek, jeśli jeden z tych urzędów zwolni się
• Funkcjonowanie ministerstw i autonomicznych agencji oraz ostateczne rozliczenie ich odpowiedzialności
• Stosunki między wykonawczymi i legislacyjnymi gałęziami rządu

Trudno uznać, że te pominięcia są przeoczeniem ze strony Fayyada; mogą one wypływać z chwiejnych stosunków, jakie dzisiaj panują między Fayyadem a prezydentem Mahmoudem Abbasem.

Fayyad unika także wszelkich aluzji do banku centralnego, co jest milczącym przyznaniem, że w przewidywalnej przyszłości izraelski szekel nadal będzie legalną walutą w proponowanym państwie palestyńskim. W rzeczywistości Fayyad w ogóle nie wspomina sektora bankowego – ani jego roli w przyszłym rozwoju gospodarki narodowej, ani jego roli w sektorze prywatnym.

Ponadto, olbrzymia sieć ministerstw i instytucji rządowych, jaką proponuje, umieści zbyt wielki ciężar na narodowym budżecie palestyńskim – szczególnie biorąc pod uwagę, że budżet ten opiera się w znacznym stopniu na pomocy zagranicznej. Proponowana struktura wydaje się także sprzeczna z oświadczeniem Fayyada, że „rząd będzie kontynuował politykę ograniczania rachunku za płace w sektorze publicznych” (s. 17).

Gospodarka narodowa

W sekcji wstępu zatytułowanej “Zasady założycielskie” (s. 6) Fayyad kreśli kapitalistyczną wizję przyszłej gospodarki palestyńskiej: „System ekonomiczny Palestyny będzie oparty o zasady ekonomii wolnego rynku w kontekście legalnej i odpowiedzialnej konkurencji. Państwo będzie dążyło do wspierania wzrostu społecznego, ekonomicznego i kulturalnego oraz postępu naukowego narodu palestyńskiego, potwierdzając równocześnie swoje oddanie sprawiedliwości społecznej i dostarczając ochrony słabszym grupom oraz grupom o specjalnych potrzebach „ (s. 7).

Głównym problemem planu gospodarczego Fayyada, zarysowanego w tym dokumencie, jest brak wystarczających szczegółów. Jego program trwałego uzdrowienia polega na siedmiu zasadach (s. 35):

• Stworzenie środowiska umożliwiającego inwestycje
• Promowanie roli sektora prywatnego
• Wspieranie palestyńskich produktów i ekspertyzy
• Rozwijanie zasobów narodowych
• Rozwijanie infrastruktury
• Przekazywanie wiedzy i wspieranie palestyńskich wynalazków
• Rozszerzanie dwustronnej i wielostronnej współpracy

Zasady te są jednak tak ogólne, że niemal nic nie znaczą, i nie są wystarczająco rozwinięte w towarzyszącym im akapitach. Szczególnie wyraźny jest brak konkretnych szczegółów, takich jak ramy czasowe i oszacowanie kosztów. Rozważmy na przykład kwestię edukacji. Rozwijanie kapitału ludzkiego przez edukację jest zasadnicze dla budowy nowoczesnej gospodarki. Odnawianie tradycyjnego systemu edukacji tak, by sprostał potrzebom nowoczesnej technologii, jest jednak zarówno kosztowne, jak i pochłaniające dużo czasu. Nade wszystko wymaga całkowitego przeglądu programów. Fayyad nie mówi jednak, jak system edukacyjny na Zachodnim Brzegu zostanie przebudowany.

Innym problemem, który wymaga dalszej uwagi, jest rozwój infrastruktury, kosztowne przedsięwzięcie w najlepszej sytuacji, co dopiero w warunkach restrykcyjnej polityki okupacji. Fayyad nie mówi niemal niczego o priorytetach w transporcie na obszarach pod jurysdykcją PA, o oszacowaniu kosztów ani o źródłach finansowania. Nie jest także jasne, dlaczego daje wyższy priorytet dołączeniu do World Trade Organization niż dołączeniu do IMF i World Bank, gdzie źródła finansowania rozwoju byłyby łatwiejsze do zdobycia.

Wnioski

Być może są to zbyt wygórowane oczekiwania wobec dokumentu, który przede wszystkim ma stanowić manifest polityczny. Fayyad zapewnia jednak, że przyszły rząd palestyński „będzie kierował się prawem międzynarodowym”, będzie starał się „osiągnąć trwałe rozwiązanie polityczne w naszym regionie”, „będzie w pełni zaangażowany w społeczność międzynarodową” i „powinien działać na rzecz zapewnienia sobie pełnego poparcia arabskich braci i politycznego oraz ekonomicznego poparcia przyjaciół na całym świecie” (2)

Brakuje jednak ważnego elementu: oświadczenia o relacjach i koegzystencji państwa palestyńskiego z Izraelem. W końcu państwo palestyńskie będzie miało najdłuższą granicę z tym krajem i będzie z nim dzieliło wodę i zasoby naturalne, a te dwa państwa będą musiały utrzymywać rozległe kontakty handlowe i ekonomiczne, dojść do porozumienia w sprawie bezpieczeństwa, dzielić miejsca turystyczne i porty morskie, a może także utworzyć unię celną.

Aneks

Arab Human Development Report 2009: Kwestie bezpieczeństwa ludzi w krajach arabskich – dane odnoszące sie do Okupowanych Terytoriów Palestyńskich ^[4]

Równocześnie z publikacją dokumentu Fayyada, Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) opublikował swój Arab Human Development Report za rok 2009. Ósmy rozdział tego raportu zajmuje się „okupacją, interwencją militarną i ryzykiem dla ludzi”, koncentrując się na Okupowanych Terytoriach Palestyńskich (OTP), Iraku i Somalii. Wstęp do tego rozdziału stwierdza, że “okupacja i interwencja militarna naraża bezpieczeństwo ludzi na przemoc na trzech poziomach – instytucjonalnym, strukturalnym i materialnym”. Dane prezentowane w Aneksie I do tego raportu ujawniają jednak głęboko ironiczny fakt: pod względem całego szeregu wskaźników społecznych i ekonomicznych OTP wypada zdecydowanie lepiej niż Syria i Egipt (używane jako punkty odniesienia w tym aneksie), a w niektórych wypadkach osiąga wyniki równe lub wyższe niż niektóre kraje będące producentami ropy naftowej.

Poniżej podaję dane z Arab Human Development Report 2009 (napisanego przez Arabów i drukowanego w Bejrucie):

Tabela 01 podaje dane o „Human Development Index,” zajmującego się “rozszerzaniem potencjału i możliwości jednostki” OTP ma ocenę 106, dwa punkty poniżej bogatej w ropę i gaz Algierii (104), ale plasującą je wyżej niż Syria (108), Egipt (112), Maroko (126) i Jemen (153).

Poziom umiejętności czytania i pisania wśród dorosłych w OTP (% ludności w wieku 15 lat lub więcej) za lata 1995-2005 wynosi 92.4, w porównaniu do 80.8 dla Syrii i 71.4 dla Egiptu. Poziom umiejętności czytania i pisania jest jeszcze bardziej imponujący w porównaniu do krajów produkujących ropę naftową, a mianowicie Kataru (89.0), Zjednoczonych Emiratów Arabskich (88.7), Bahrajnu (86.5), i Arabii Saudyjskiej (82.9). Tylko Kuwejt plasuje się wyżej niż OTP z 93.3 (Tabela 11). Poziom umiejętności czytania i pisania dla dorosłych mężczyzn jest w OTP jednym z najwyższych w świecie arabskim: 96.7. (Tabela 25).

Jeśli chodzi o poziom umiejętności czytania i pisania wśród młodzieży (% w wieku 15-24 lat) w latach 1995-2005, liczba dla OTP wynosiła 99.0, równa Jordanii i wyższa niż dla jakiegokolwiek innego kraju arabskiego za wyjątkiem Kuwejtu (Tabela 11). Dla kobiet w OTP liczba ta wynosiła 88.0, przekroczona jedynie przez Liban (93.6), Kuwejt (91.0), Katar (88.6) i Zjednoczone Emiraty Arabskie UAE (87.8). Porównajmy to z Arabią Saudyjską (76.3), Algierią (60.1), Syrią (73.6), i Egiptem (59.4) (Tabela 25).

Równie uderzające są dane dotyczące „opieki zdrowotnej: zasoby, dostęp i służba zdrowia”. Tabela 05 dostarcza danych dotyczących wydatków na publiczną i prywatną służbę zdrowia (jako % PKB). Dane te dla OTP wynosiły 7.8 i 5.2, odpowiednio, dając w sumie 13% PKB. Ta liczba jest wyższa niż w jakimkolwiek innym kraju arabskim bez żadnego wyjątku. Najbliższy temu jest Liban, gdzie wydatki na zdrowie w obu kategoriach dochodziły 11.6% PKB. Dane dla Zjednoczonych Emiratów Arabskich, Arabii Saudyjskiej, Egiptu i Syrii wynoszą odpowiednio: 2.9%, 3.3%, 4.7% and 5.9%.

Wysokie wydatki na zdrowie dają znaczące rezultaty. W roku 2005 współczynnik umieralności w OTP dla dzieci poniżej 5 lat (na 1000 żywych urodzeń) wynosił 23, w porównaniu z 26 w Arabii Saudyjskiej, 30 w Libanie, 39 w Algierii, 33 w Egipcie i 40 w Maroku (ale tylko 15 w Syrii) (Tabela 09). Związana z tym jest liczba „prawdopodobieństwa zgonu przed 40. rokiem życia (2000-2005).” Ta liczba dla OTP wynosiła 5.2, w porównaniu do Arabii Saudyjskiej (5.7), Jordanii (6.3), Algierii (7.7), Egiptu (7.5) i gigantycznej liczby dla Somalii (38.9). Syria, z drugiej strony, znowu miała lepszy wynik niż OTP (4.6) (Tabela 03).

Jeśli chodzi o wskaźnik „dzieci z niedowagą na swój wiek (% dzieci poniżej 5 lat)” OTP ma tylko 5%, co równa się Libii, ale jest niższą liczbą niż dane dla Egiptu (6), Syrii (7), Maroka (10), Zjednoczonych Emiratów Arabskich i Arabii Saudyjskiej (14), i Jemenu (46). Jordania, Liban i Tunezja mają niższe liczby (4%) (Tabela 06).

Średnia długość życia w OTP jest mniej więcej przeciętna dla regionu. W 2005 roku oczekiwana długość życia przy urodzeniu w OTP wynosiła 74.4 lat dla kobiet i 71.3 dla mężczyzn. Liczby dla kobiet są porównywalne z Kuwejtem (79.6), Arabią Saudyjską (74.6), Jordanią (73.8), Syrią (75.5), i Egiptem (73.0); liczba dla mężczyzn jest porównywalna z Kuwejtem (75.7), Arabią Saudyjską i Jordanią (70.3), Syrią (71.8) i Egiptem (68.5) (Tabela 25).

OTP uzyskuje znacząco niższe wyniki pod względem jednego wskaźnika – mianowicie używania ulepszonych warunków sanitarnych. W roku 2004 (ostatni badany rok), procent osób z dostępem do lepszych warunków sanitarnych wynosił 73, w porównaniu do 98 w Zjednoczonych Emiratach Arabskich i Libanie, 93 w Jordanii i 90 w Syrii. Liczba ta jest jednak wyższa niż dla Egiptu (70) i Jemenu (43). W kategorii używania ulepszonych źródeł wody OTP zdobywa dość wysokie punkty, 92%, ale nieco niższe niż Jordania (97%), Syria (93%) i Egipt (98%).

W dziedzinie nowoczesnej technologii liczba abonentów telefonów komórkowych (na 1000 mieszkańców) wynosiła w 2005 roku 302, co jest podobne do liczby dla Jordanii (304) i zdecydowanie wyższe niż dla Syrii (155), Egiptu (184), i bogatej w ropę Libii (41). Liczba użytkowników Internetu (na 1000 mieszkańców) wynosiła w 2005 roku 67; tylko nieco niżej niż Egipt (68) i bogata w ropę Arabia Saudyjska (70), wyżej zaś niż Syria (58) i Libia (36). Na górnym końcu skali są Katar (269) i Zjednoczone Emiraty Arabskie (308) (Tabela 12).

Jest jedna dziedzina, w której OTP zdobywa wysokie punkty negatywne: „Umyślne zabójstwa” (na 100 000 mieszkańców). Liczba ta za lata 2000-2004 wyniosła 4, nieco niżej niż Liban (5.7), który miał najwyższy wynik. W większości krajów arabskich liczba ta waha się między 0.4 (Egipt) i 1.4 (Algieria) (Tabela 24).

*Dr. Nimrod Raphaeli emerytowanym analitykiem w MEMRI.